紀(jì)檢監(jiān)察體制改革是政治體制改革的重要組成部分，既是一場(chǎng)自我革命，也是一場(chǎng)社會(huì)革命，更是一場(chǎng)具有特殊意義的重大政治體制改革，不僅直接關(guān)系到管黨治黨的成效，而且關(guān)系到黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位。隨著稅收征管體制改革的進(jìn)一步深化，稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制也得以同步推進(jìn)和發(fā)展，但全景檢視當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制，其中仍有一些不適應(yīng)、不匹配和不協(xié)調(diào)之處。例如，改革實(shí)踐中依然存在依據(jù)不充分、體制不統(tǒng)一和機(jī)制不順暢等問(wèn)題，難以適應(yīng)新時(shí)代推進(jìn)稅收現(xiàn)代化的發(fā)展需要，亟須建立健全層層強(qiáng)化的監(jiān)督機(jī)制，保證紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督權(quán)的有效行使，“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。只有切實(shí)加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，才能及時(shí)準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，糾正偏差?！包h內(nèi)監(jiān)督是一種檢查、督促、評(píng)價(jià)、揭露、舉報(bào)、處理活動(dòng)，其準(zhǔn)則是《黨章》和黨的紀(jì)律，是一種監(jiān)督主體作用于監(jiān)督客體的活動(dòng)，其目的在于保證監(jiān)督客體的行為合乎黨紀(jì)黨規(guī)進(jìn)行有序活動(dòng)?！痹邳h和國(guó)家紀(jì)檢監(jiān)察體制改革發(fā)生重大變化的情況下，“國(guó)家監(jiān)察體制改革所帶來(lái)的進(jìn)步與進(jìn)展是主要的，不僅顯著提升國(guó)家權(quán)力監(jiān)督的有效性，使國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)合理化，還使反腐敗和權(quán)力監(jiān)督的效率大為提升”，稅務(wù)系統(tǒng)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位有待調(diào)整和重構(gòu)。因此，只有重塑稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制，不斷健全體制機(jī)制，推進(jìn)制度建設(shè)和加強(qiáng)實(shí)踐探索，才能從源頭上厘清各種關(guān)系，使紀(jì)檢監(jiān)督體系融入稅收治理體系并有效轉(zhuǎn)化為治理效能，從而推進(jìn)新時(shí)代稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察工作的高質(zhì)量發(fā)展。
一、稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的必要性
黨的十八大以來(lái)，針對(duì)現(xiàn)行稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制的不足，為了加強(qiáng)黨對(duì)稅收工作的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)完善稅收治理結(jié)構(gòu)和治理體系，防止“機(jī)構(gòu)職能重復(fù)交叉，監(jiān)督力量分散，出現(xiàn)九龍治水而水不治的現(xiàn)象”，稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制必須進(jìn)行相應(yīng)的改革和完善。稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)應(yīng)積極發(fā)揮監(jiān)督保障執(zhí)行和促進(jìn)發(fā)展完善的作用，以高質(zhì)量的黨內(nèi)監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察來(lái)促進(jìn)稅收制度和治理體系提質(zhì)增效，有力保障稅收征管改革和各項(xiàng)稅收工作穩(wěn)步推進(jìn)。
（一）以深化“三轉(zhuǎn)”為抓手完善稅務(wù)系統(tǒng)各級(jí)“解決存在的問(wèn)題，必須依靠改革和制度創(chuàng)新。”紀(jì)檢監(jiān)察體制是政治環(huán)境與組織系統(tǒng)相互作用的結(jié)果，即紀(jì)檢監(jiān)察體制改革既會(huì)因受環(huán)境的影響而改革，也必須適應(yīng)環(huán)境、協(xié)同內(nèi)部和自我革新，在應(yīng)對(duì)外部環(huán)境變化的同時(shí)保持良好的內(nèi)部控制。黨的十八大以來(lái)，稅務(wù)系統(tǒng)各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)按照黨中央決策部署深化“三轉(zhuǎn)”（即轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式和轉(zhuǎn)作風(fēng)），在加快“三轉(zhuǎn)”中推出了一系列有利于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的新政策和新舉措。例如，建立“橫向到邊、縱向到底、任務(wù)到崗、責(zé)任到人”的績(jī)效管理體系，健全條塊銜接的工作運(yùn)行機(jī)制，使稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察工作更具體、更客觀，更具操作性。黨的十八大以來(lái)，***中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳先后印發(fā)了《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》和《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見(jiàn)》，稅務(wù)系統(tǒng)各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮監(jiān)察職能，以有力的政治監(jiān)督保障黨中央決策部署的有效落實(shí)，力促減稅降費(fèi)與財(cái)政增收，培育壯大市場(chǎng)主體，進(jìn)而為更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展筑牢“堤壩”，極大地提升了稅收治理效能。
1.聚焦主責(zé)主業(yè)履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)職責(zé)
為了聚焦監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的主責(zé)主業(yè)，駐國(guó)家稅務(wù)總局紀(jì)檢組（國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)成立后更名為“駐國(guó)家稅務(wù)總局紀(jì)檢監(jiān)察組”）對(duì)工作職責(zé)范圍進(jìn)行了調(diào)整，將屬于國(guó)家稅務(wù)總局黨組（國(guó)稅地稅征管體制改革后建立“黨委”）主體責(zé)任范圍內(nèi)的工作（如稅務(wù)系統(tǒng)的廉政教育、內(nèi)控機(jī)制建設(shè)以及對(duì)稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)設(shè)的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的工作指導(dǎo)等）移交給稅務(wù)系統(tǒng)，集中精力做好對(duì)總局及系統(tǒng)內(nèi)副司局級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督工作。為了貫徹落實(shí)黨的十八大以來(lái)黨中央全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略部署，層層壓實(shí)稅務(wù)系統(tǒng)管黨治黨和全面從嚴(yán)治黨的政治責(zé)任，２０**年*月，國(guó)家稅務(wù)總局印發(fā)了新修訂的《稅務(wù)系統(tǒng)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任實(shí)施辦法（試行）》也明確了稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)設(shè)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的職責(zé)為“監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)”“改革黨的紀(jì)律檢查體制，完善反腐敗體制機(jī)制”，以解決問(wèn)題作為落實(shí)該實(shí)施意見(jiàn)的重要抓手，進(jìn)一步明晰了稅務(wù)系統(tǒng)各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在黨風(fēng)廉政建設(shè)中的監(jiān)督責(zé)任。
2.協(xié)力構(gòu)建稅務(wù)系統(tǒng)全面從嚴(yán)治黨新格局
針對(duì)稅務(wù)系統(tǒng)組織層級(jí)多、黨員隊(duì)伍大和黨員關(guān)系在地方的實(shí)際情況，駐總局紀(jì)檢監(jiān)察組主動(dòng)作為，積極幫助國(guó)家稅務(wù)總局黨委加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)設(shè)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的監(jiān)督指導(dǎo)，強(qiáng)化職能職責(zé)，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，切實(shí)把紀(jì)律和規(guī)矩立在前面，將全面從嚴(yán)治黨延伸至基層稅務(wù)的“末梢神經(jīng)”，將網(wǎng)格化管理和區(qū)塊鏈技術(shù)等新興技術(shù)手段應(yīng)用于提升稅收治理能力的工作中，協(xié)力構(gòu)建稅務(wù)系統(tǒng)全面從嚴(yán)治黨新格局。
3.切實(shí)加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)建設(shè)與政治能力建設(shè)
習(xí)近平指出：“要加強(qiáng)年輕干部教育管理監(jiān)督，教育引導(dǎo)年輕干部成為黨和人民忠誠(chéng)可靠的干部。要從嚴(yán)從實(shí)加強(qiáng)教育管理監(jiān)督，引導(dǎo)年輕干部對(duì)黨忠誠(chéng)老實(shí)，堅(jiān)定理想信念?！睘榇?，稅務(wù)系統(tǒng)應(yīng)鍛造忠誠(chéng)、干凈和有擔(dān)當(dāng)?shù)募o(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍，選優(yōu)、配齊和配強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察干部，其中要重點(diǎn)配齊和配強(qiáng)基層紀(jì)檢監(jiān)察力量，如在人數(shù)較多和權(quán)力較集中的稅務(wù)部門(mén)配備專(zhuān)職紀(jì)檢監(jiān)察干部等。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍的教育、管理和監(jiān)督，建立健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化紀(jì)律約束，通過(guò)強(qiáng)化基層紀(jì)檢監(jiān)察力量，確保黨中央各項(xiàng)決策部署在基層稅務(wù)部門(mén)的貫徹落實(shí)。
（二）稅收征管體制改革助力稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革向縱深推進(jìn)
在新發(fā)展階段推動(dòng)稅收現(xiàn)代化走深走實(shí)，必須扛牢壓實(shí)管黨治黨的政治責(zé)任，持續(xù)深化稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革。稅收征管體制改革和稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革應(yīng)相互促進(jìn)，兩者互為基礎(chǔ)、互為支撐、相輔相成。稅收征管體制改革應(yīng)強(qiáng)調(diào)完善和加強(qiáng)黨對(duì)稅收工作全面領(lǐng)導(dǎo)的制度安排，確保稅務(wù)系統(tǒng)中黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力；而稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革應(yīng)強(qiáng)調(diào)在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察職能，有力有效保障各項(xiàng)稅收制度落地生根。稅收征管體制改革應(yīng)以體制性創(chuàng)新來(lái)破解發(fā)展障礙，為充分發(fā)揮稅務(wù)系統(tǒng)獨(dú)特的組織作用和系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，不斷將稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革向縱深推進(jìn)。
1.稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能定位和職能發(fā)揮“黨內(nèi)監(jiān)督是黨的建設(shè)的重要內(nèi)容，也是全面從嚴(yán)治黨的重要保障?！?/span>稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)整合監(jiān)督執(zhí)紀(jì)力量，強(qiáng)化了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)工作。隨著國(guó)家監(jiān)察體制的改革和國(guó)稅地稅征管體制改革的推進(jìn)，稅務(wù)系統(tǒng)依法撤銷(xiāo)了內(nèi)設(shè)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，地方紀(jì)委監(jiān)委也撤回了向原省級(jí)地稅系統(tǒng)派駐的紀(jì)檢監(jiān)察組，除總局以外，稅務(wù)系統(tǒng)的紀(jì)檢組一律成為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，從而結(jié)束了紀(jì)檢組本身性質(zhì)上的混亂局面。這一改革一方面使駐國(guó)家稅務(wù)總局紀(jì)檢監(jiān)察組可以更加充分地聚焦主責(zé)主業(yè)，發(fā)揮“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢(shì)，另一方面也為稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)設(shè)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)做好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)、履行專(zhuān)職監(jiān)督責(zé)任提供了體制上的前提。
2.不斷優(yōu)化稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制
針對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革存在的問(wèn)題，中央與時(shí)俱進(jìn)地推動(dòng)了黨的紀(jì)檢工作的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改革，提出了“兩個(gè)為主”：一是查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)檢組領(lǐng)導(dǎo)為主，線(xiàn)索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)檢組報(bào)告；二是各級(jí)紀(jì)檢組書(shū)記、副書(shū)記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)檢組會(huì)同組織部門(mén)為主?！耙哟蟊O(jiān)督力度，突出監(jiān)督重點(diǎn)，前移監(jiān)督關(guān)口”，通過(guò)不斷強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察職能，延伸紀(jì)檢監(jiān)察觸角，貫通協(xié)同、凝聚監(jiān)督合力，筑牢稅務(wù)系統(tǒng)“橫向到邊、縱向到底”的大監(jiān)督格局。
3.強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)督和推動(dòng)“兩個(gè)責(zé)任”落實(shí)
《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》進(jìn)一步明確了黨委（黨組）負(fù)責(zé)全面監(jiān)督并在黨內(nèi)監(jiān)督中負(fù)主體責(zé)任，同時(shí)并對(duì)黨的工作部門(mén)的監(jiān)督責(zé)任進(jìn)行了細(xì)化。按照新時(shí)代稅務(wù)系統(tǒng)黨的建設(shè)的總布局和總要求，以推進(jìn)稅收征管體制改革和稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革為契機(jī)，要進(jìn)一步強(qiáng)化基層稅務(wù)機(jī)關(guān)“兩個(gè)責(zé)任”的落實(shí)。只有壓緊壓實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”，推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督，以稅務(wù)系統(tǒng)全面從嚴(yán)治黨新成效來(lái)破解稅收改革發(fā)展難題，才能把“從嚴(yán)治稅”向縱深推進(jìn)，高質(zhì)量地推進(jìn)新發(fā)展階段的稅收現(xiàn)代化。
二、以“補(bǔ)短板”為抓手全面深化稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革
新形勢(shì)下深化稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，必須推動(dòng)構(gòu)建稅務(wù)系統(tǒng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展、向基層延伸，更好地服務(wù)稅務(wù)系統(tǒng)全面從嚴(yán)治黨工作新格局，不斷加強(qiáng)稅務(wù)系統(tǒng)一體化監(jiān)督體系建設(shè)，確保稅收制度和治理體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)，形成常態(tài)、長(zhǎng)效的監(jiān)督合力，逐步構(gòu)建起一套行之有效的稅務(wù)系統(tǒng)權(quán)力監(jiān)督制度和執(zhí)紀(jì)執(zhí)法體系。
（一）稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革中存在的短板
1.行政化管理色彩濃厚
稅務(wù)系統(tǒng)實(shí)行的是黨政一體化領(lǐng)導(dǎo)體制，其特點(diǎn)在紀(jì)檢監(jiān)察體制方面表現(xiàn)為：紀(jì)檢工作屬于黨的工作，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和黨的政策，按照黨的建設(shè)思維和方式進(jìn)行；行政監(jiān)察屬于行政管理工作，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政務(wù)處分法》）《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》和《稅收違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》等法律法規(guī)來(lái)開(kāi)展工作。例如，《中華人民共和國(guó)立法法》第**條規(guī)定，《政務(wù)處分法》效力高于《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》和《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》。實(shí)踐中，對(duì)于《政務(wù)處分法》沒(méi)有明確規(guī)定或《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等有更加細(xì)致規(guī)定的，在不抵觸《政務(wù)處分法》規(guī)定的前提下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分，或者任免機(jī)關(guān)和單位對(duì)公職人員作出處分，可以同時(shí)適用《政務(wù)處分法》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》。這在一定程度上體現(xiàn)了黨政分工，特別是黨的工作，除了黨務(wù)管理之外，以行政管理的方式和方法開(kāi)展黨的建設(shè)并不符合黨的建設(shè)基本理論和基本規(guī)律，但是在稅務(wù)系統(tǒng)中這種現(xiàn)象依然存在。例如，在觀念上，有人認(rèn)為，黨務(wù)工作中務(wù)虛較多，務(wù)實(shí)較少，主張多干業(yè)務(wù)少干黨務(wù)，這導(dǎo)致務(wù)虛達(dá)不到高度且務(wù)實(shí)難以取得預(yù)期效果，虛實(shí)脫節(jié)；在體制上，黨務(wù)部門(mén)、人事部門(mén)和紀(jì)檢部門(mén)都負(fù)有黨建工作職責(zé)，但各自為政，協(xié)調(diào)互補(bǔ)不夠。因此，在深化稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的過(guò)程中，應(yīng)盡可能考慮到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性與合理性，避免權(quán)限交叉、標(biāo)準(zhǔn)混用和程序互借等非規(guī)范現(xiàn)象。
**認(rèn)為，不同部門(mén)之間職能安排的不合理主要表現(xiàn)為職能空白、職能分散、職能交叉和職能重疊四個(gè)方面。因此，必須改革，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)職能邊界進(jìn)行科學(xué)安排?！罢M織的問(wèn)題就是一個(gè)涉及各分工部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題?！币渣h的十八大以來(lái)稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革為例，其問(wèn)題分類(lèi)、例證和改革措施。
2.機(jī)構(gòu)設(shè)置的組織協(xié)同性和行政效能亟待提高
稅務(wù)系統(tǒng)現(xiàn)行的紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制為“雙重領(lǐng)導(dǎo)”與“垂直領(lǐng)導(dǎo)”并存，以“雙重領(lǐng)導(dǎo)”為主。原有的同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制不再適應(yīng)當(dāng)前稅務(wù)系統(tǒng)亟須全面從嚴(yán)治黨的嚴(yán)峻形勢(shì)，因?yàn)槎悇?wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)在上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和同級(jí)黨委的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”下較難具備應(yīng)有的獨(dú)立性和權(quán)威性。這一范式的焦點(diǎn)主要集中在一個(gè)組織單位的內(nèi)部秩序上，似乎沒(méi)有太多注意到這些單位和環(huán)境之間的相互依賴(lài)和作用”。省級(jí)和省級(jí)以下的稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)尚缺乏應(yīng)有的組織協(xié)同性，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是省級(jí)和省級(jí)以下稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的同級(jí)監(jiān)督困境亟待破解。例如，對(duì)于組織領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定，同級(jí)紀(jì)委在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，而在這樣的體制下，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)很難有效履行其監(jiān)督同級(jí)黨委及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督職責(zé)。二是省級(jí)和省級(jí)以下稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)與地方同級(jí)黨委政府存在利益依附關(guān)系，主要表現(xiàn)為行政監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性不強(qiáng)，行政監(jiān)督的彈性較大，且行政監(jiān)督的職責(zé)仍有待明確。三是行使權(quán)力的不確定性依然存在。由于紀(jì)檢監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督執(zhí)紀(jì)權(quán)力是在稅務(wù)機(jī)關(guān)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，紀(jì)檢監(jiān)督機(jī)構(gòu)辦案決策需經(jīng)過(guò)稅務(wù)機(jī)關(guān)黨委討論通過(guò)，這將在一定程度上降低紀(jì)檢監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、規(guī)范性和權(quán)威性。
紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置是專(zhuān)業(yè)化分工的結(jié)果，每個(gè)層級(jí)的職能部門(mén)分別承擔(dān)法定的職能和職責(zé)，而紀(jì)檢監(jiān)察工作又往往具有復(fù)合性和復(fù)雜性，許多職能很難通過(guò)某一個(gè)部門(mén)單打獨(dú)斗或幾個(gè)組織層級(jí)的合作來(lái)實(shí)現(xiàn)，因而迫切需要科學(xué)合理地設(shè)置相關(guān)組織層級(jí)和領(lǐng)導(dǎo)幅度來(lái)提高行政效能。一般而言，組織中的領(lǐng)導(dǎo)幅度與行政效能之間具有一定的關(guān)聯(lián)性，組織層次過(guò)多或領(lǐng)導(dǎo)幅度過(guò)寬，都易導(dǎo)致信息溝通遲緩。部門(mén)協(xié)調(diào)越困難，行政效能也就越低。紀(jì)檢監(jiān)察體制中領(lǐng)導(dǎo)幅度與行政效能的關(guān)系。
假設(shè)用邊際成本和邊際效益理論來(lái)分析其利弊，圖１中的Ａ點(diǎn)至Ｃ點(diǎn)區(qū)間，行政效能隨著領(lǐng)導(dǎo)幅度的變化（“雙重領(lǐng)導(dǎo)”－“垂直領(lǐng)導(dǎo)”－“縱合橫通”）保持在合理區(qū)間運(yùn)行而釋放增長(zhǎng)動(dòng)力，此時(shí)邊際效益大于邊際成本，以期實(shí)現(xiàn)行政效能的最大化；當(dāng)達(dá)到Ｃ點(diǎn)時(shí)，此時(shí)邊際效益等于邊際成本，行政效能最高，領(lǐng)導(dǎo)體制中的層次和幅度達(dá)到最佳狀態(tài)，因此，Ｃ點(diǎn)也即為均衡點(diǎn)；Ｃ點(diǎn)至Ｂ點(diǎn)區(qū)間，行政效能反而隨著領(lǐng)導(dǎo)幅度的變化而降低。上述現(xiàn)象可以用邊際成本遞增則邊際效益遞減的規(guī)律來(lái)解釋。一個(gè)理性的組織機(jī)構(gòu)總是希望在一定的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制下達(dá)到行政效能的最大化，即努力使自己的領(lǐng)導(dǎo)幅度和行政效能維持在圖中的Ｃ點(diǎn)或其附近。
3.干部隊(duì)伍的能力素質(zhì)建設(shè)亟待加強(qiáng)
與地方紀(jì)委監(jiān)委不同，稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察干部大多是在業(yè)務(wù)輪崗或交流中產(chǎn)生的，同時(shí)也可能在紀(jì)檢監(jiān)察崗位上隨時(shí)被交流出去。輪崗或交流方式對(duì)熟悉稅務(wù)工作的干部而言具有一定的優(yōu)勢(shì)；但是紀(jì)檢監(jiān)察工作本身具有一定的專(zhuān)業(yè)性，進(jìn)行輪崗或交流的干部在知識(shí)結(jié)構(gòu)和工作能力上未必能勝任，所以在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的執(zhí)行力度方面相對(duì)較為薄弱。稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)性薄弱的原因主要有以下三個(gè)方面：一是基層稅務(wù)機(jī)關(guān)人事部門(mén)對(duì)于紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化建設(shè)的認(rèn)識(shí)不足，基層紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍中具備法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)和紀(jì)檢監(jiān)察工作實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的干部較少，干部準(zhǔn)入機(jī)制不夠嚴(yán)格；二是基層稅務(wù)機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍在人員數(shù)量和質(zhì)量上的配備沒(méi)有達(dá)到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)人員的總體配比要求，仍存在干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理、后備力量不足及有效激勵(lì)機(jī)制缺乏等問(wèn)題；三是缺乏科學(xué)的培訓(xùn)機(jī)制與考核方式，沒(méi)有接受過(guò)專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練的紀(jì)檢監(jiān)察干部較難勝任監(jiān)督檢查和查辦案件等專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的任務(wù)，遇到復(fù)雜困難的案件時(shí)可能無(wú)法獨(dú)立進(jìn)行準(zhǔn)確研判。此外，培訓(xùn)質(zhì)效和監(jiān)督實(shí)效不匹配以及對(duì)培訓(xùn)缺乏長(zhǎng)期性和系統(tǒng)性的安排等，也使培訓(xùn)難以達(dá)到預(yù)期效果。
（二）稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的建構(gòu)邏輯和實(shí)踐向度
在中央和國(guó)家紀(jì)檢監(jiān)察體制改革以及省級(jí)和省級(jí)以下稅收征管體制改革的過(guò)程中，稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制也進(jìn)行了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。但是，該調(diào)整仍然沒(méi)有從根本上解決稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制所存在的實(shí)際問(wèn)題。因此，要將加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與優(yōu)化黨政關(guān)系相結(jié)合，建立健全銜接、貫通和協(xié)同的新時(shí)代稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制，“構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系”，厘清稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制的內(nèi)生邏輯和實(shí)踐向度，不斷提升紀(jì)檢監(jiān)察、職能銜接及貫通與協(xié)同的層次和水平，使其在“十四五”期間乃至今后更長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，為推進(jìn)稅務(wù)系統(tǒng)全面從嚴(yán)治黨提供制度保障，促進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察職能優(yōu)化與提高稅收征管質(zhì)效深度融合，使稅收充分發(fā)揮其服務(wù)保障現(xiàn)代化建設(shè)大局的職能和作用。
1.體制改革與黨政關(guān)系的互動(dòng)邏輯
黨政關(guān)系是中國(guó)政治體制的核心，一方面，黨政關(guān)系最基本的原則和最重要的前提就是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨領(lǐng)導(dǎo)一切，忽略這個(gè)前提和原則，在具體的機(jī)構(gòu)設(shè)置中無(wú)論是黨政合一還是黨政分開(kāi)都有可能導(dǎo)致錯(cuò)誤發(fā)生。另一方面，黨建工作邏輯與行政的工作邏輯并不一致。一般認(rèn)為，黨建工作本質(zhì)上是做人的工作，行政工作本質(zhì)上是做事的工作，因此，黨的工作叫“建設(shè)”，行政工作叫“管理”。以黨代政或者以政代黨都不符合中國(guó)政治體制的要求，黨政之間須存在分工。如果對(duì)這一關(guān)系把握不準(zhǔn)，必然導(dǎo)致在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面以黨代政或以政代黨局面的出現(xiàn)，在事實(shí)上弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)，也會(huì)直接影響包括紀(jì)檢監(jiān)察工作在內(nèi)的各項(xiàng)工作的開(kāi)展。國(guó)家監(jiān)察委員的成立，使過(guò)去的行政監(jiān)察上升為國(guó)家監(jiān)察，在中央層面實(shí)現(xiàn)了黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)和國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的匹配與合署辦公；然而《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》并未賦予垂直管理系統(tǒng)行使國(guó)家監(jiān)察的權(quán)限，這就意味著只有稅務(wù)系統(tǒng)能保留黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，但不能保留監(jiān)察職能。這就與紀(jì)檢和監(jiān)察一體監(jiān)督、合署辦公的總體紀(jì)檢監(jiān)察體制不相匹配，有待通過(guò)各種聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制加以破解，以實(shí)現(xiàn)稅務(wù)系統(tǒng)黨政關(guān)系的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。
2.機(jī)構(gòu)設(shè)置的模式選擇與體制邏輯
深化稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革作為黨中央深化派駐機(jī)構(gòu)改革的延伸和拓展，有三種實(shí)踐模式：一是中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委向國(guó)家稅務(wù)總局派駐紀(jì)檢監(jiān)察組（該派駐模式僅限國(guó)家稅務(wù)總局層面）；二是地方紀(jì)委監(jiān)委向原地方稅務(wù)機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)（《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》實(shí)施之后，此類(lèi)派駐模式應(yīng)用較少）；三是同級(jí)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)（當(dāng)前稅務(wù)機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式）。雖然上述三種模式常被稱(chēng)作“紀(jì)檢組”或“機(jī)關(guān)紀(jì)委”，且履行的都是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的職能，但是實(shí)際性質(zhì)卻不同。如果“缺乏統(tǒng)一指揮，難以形成穩(wěn)定、高效的銜接機(jī)制，監(jiān)察合力難聚，反腐實(shí)效難成，反致‘部分之和小于整體’”。只有厘清稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的屬性和邏輯，用制度加以規(guī)范，才有可能從源頭上破解稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制的困境。
（1）紀(jì)委監(jiān)委派駐黨政機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式與體制邏輯
紀(jì)委監(jiān)委向黨政機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)派駐機(jī)構(gòu)全覆蓋，是黨的十八大以來(lái)全面從嚴(yán)治黨的重大舉措，對(duì)于強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化黨內(nèi)監(jiān)督并實(shí)現(xiàn)從黨內(nèi)監(jiān)督向國(guó)家監(jiān)督的延伸具有里程碑式的意義。隨著稅收征管體制改革不斷向縱深推進(jìn)，紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度僅施行于稅務(wù)總局層面，在省級(jí)和省級(jí)以下稅務(wù)機(jī)關(guān)并未施行。向稅務(wù)總局派駐的紀(jì)檢監(jiān)察組，對(duì)稅務(wù)系統(tǒng)來(lái)說(shuō)屬于外部監(jiān)督，僅對(duì)派出其的紀(jì)委監(jiān)委負(fù)責(zé)。在省級(jí)和省級(jí)以下國(guó)稅和地稅機(jī)構(gòu)合并以后，各地紀(jì)委監(jiān)委撤回了向原稅務(wù)機(jī)關(guān)派駐的紀(jì)檢監(jiān)察組。這表明，除國(guó)家層面以外，各級(jí)地方紀(jì)委監(jiān)委將不再以派駐的形式對(duì)各地稅務(wù)機(jī)關(guān)開(kāi)展監(jiān)察執(zhí)紀(jì)工作。這種模式只適用于國(guó)家稅務(wù)總局層面，且容易造成稅務(wù)系統(tǒng)在稅務(wù)總局層面與省級(jí)和省級(jí)以下稅務(wù)機(jī)關(guān)層面的不統(tǒng)一，亟待進(jìn)一步校準(zhǔn)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)職責(zé)定位。
（2）稅務(wù)系統(tǒng)垂直派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的傳統(tǒng)模式及其局限性
垂直派駐，即由上級(jí)組織向下級(jí)組織派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，垂直管理系統(tǒng)的上級(jí)組織對(duì)下級(jí)組織有直接管理的權(quán)力，對(duì)下級(jí)組織的監(jiān)督管理可以以派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的形式實(shí)現(xiàn)。特別是《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第３章明確指出，黨組（黨委）在黨內(nèi)監(jiān)督中負(fù)有監(jiān)督主體責(zé)任，其中要求各級(jí)黨組（黨委）要“領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)、本部門(mén)、本單位黨內(nèi)監(jiān)督工作，組織實(shí)施各項(xiàng)監(jiān)督制度，抓好督促檢查”。從這一意義上來(lái)說(shuō)，上級(jí)組織向下級(jí)組織派出紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，是黨組（黨委）落實(shí)監(jiān)督主體責(zé)任的舉措之一。同時(shí)也要看到，當(dāng)前派駐監(jiān)督仍然面臨著一些問(wèn)題。例如，有的部門(mén)和單位黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任不力，一些領(lǐng)域權(quán)力尋租和利益輸送等腐敗問(wèn)題仍易發(fā)、多發(fā)；有的派駐機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)精神不強(qiáng)、監(jiān)督手段單一，派駐領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制尚不健全，影響了監(jiān)督效果；有的派駐機(jī)構(gòu)不同程度存在定位不準(zhǔn)、職能發(fā)散和作用發(fā)揮不夠問(wèn)題；等等。
（3）稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能定位和模式
整體而言，省級(jí)和省級(jí)以下稅務(wù)機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)都屬于系統(tǒng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；但對(duì)稅務(wù)系統(tǒng)而言，現(xiàn)行內(nèi)設(shè)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)是在稅務(wù)系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)體制內(nèi)設(shè)立的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)。這種紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)本質(zhì)上屬于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)履行主體責(zé)任的職能機(jī)構(gòu)，不具有獨(dú)立性，實(shí)際上無(wú)法履行同級(jí)監(jiān)督的職責(zé)。但現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制與基層紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立開(kāi)展監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)工作不相適應(yīng)，進(jìn)而影響紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)履行監(jiān)察監(jiān)督職能，成為內(nèi)設(shè)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)不可承受之重。當(dāng)前的問(wèn)題并不在于稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)中沒(méi)有內(nèi)部制約機(jī)制，而在于已有的制約機(jī)制的行政效能偏低。其根本原因是，現(xiàn)有的稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制中的制約機(jī)制缺乏規(guī)范化、法治化和制度化的合理安排。因此，健全和改善稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督制約機(jī)制，使之具有內(nèi)部控制、調(diào)節(jié)、平衡和發(fā)展的治理效能，是深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的必由之路。
3.改革中的多元主體關(guān)系及實(shí)踐邏輯
稅務(wù)系統(tǒng)的監(jiān)督主體是多元化的，除了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)以外，為了加強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法督察和內(nèi)部審計(jì)，稅務(wù)系統(tǒng)成立了督察內(nèi)審部門(mén)，專(zhuān)司稅收?qǐng)?zhí)法和財(cái)務(wù)管理方面的監(jiān)督工作；為了適應(yīng)中央加強(qiáng)巡視巡察工作的需要，國(guó)家稅務(wù)總局和部分省級(jí)稅務(wù)局機(jī)關(guān)黨委內(nèi)部還設(shè)有機(jī)關(guān)紀(jì)委，專(zhuān)司對(duì)基層黨組織和黨員干部的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)工作。這些都是專(zhuān)職的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。同時(shí)，幾乎所有內(nèi)設(shè)的行政機(jī)構(gòu)都具有監(jiān)督的職能。例如，綜合管理部門(mén)辦公室擁有督查督辦的職能；人事管理部門(mén)擁有干部監(jiān)督的職能；甚至一些業(yè)務(wù)部門(mén)也具有監(jiān)督的職能，如稅務(wù)稽查部門(mén)根據(jù)稅務(wù)系統(tǒng)“一案雙查”的要求，對(duì)在查辦稅收違法案件中發(fā)現(xiàn)的稅務(wù)干部違紀(jì)違法的線(xiàn)索，有移送紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的義務(wù)。監(jiān)督主體的多元化有利于構(gòu)建立體化和多維度的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，將監(jiān)督工作滲透至稅收工作的各個(gè)環(huán)節(jié)。但是，如果缺乏有效的溝通、協(xié)調(diào)和銜接的工作機(jī)制，監(jiān)督主體的多元化也可能造成監(jiān)督力量的分散和監(jiān)督效能的低下，使稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察工作與其他監(jiān)督主體的監(jiān)督工作發(fā)生職能交叉和重疊。例如，督察內(nèi)審部門(mén)成立以后，因?yàn)闊o(wú)法界定執(zhí)法監(jiān)察和執(zhí)法督察之間的關(guān)系，使執(zhí)法監(jiān)察工作幾近陷入停頓，督察內(nèi)審部門(mén)主導(dǎo)的稅收?qǐng)?zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度，已經(jīng)帶有行政問(wèn)責(zé)的性質(zhì)，與紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)工作在一定程度上出現(xiàn)了職能交叉。在省級(jí)和省級(jí)以下稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革之前，監(jiān)督機(jī)構(gòu)（包括紀(jì)檢監(jiān)察、督察內(nèi)審、巡視和機(jī)關(guān)黨委）一般在紀(jì)檢組長(zhǎng)的統(tǒng)一分管下進(jìn)行工作的協(xié)調(diào)和銜接。但是，稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革以后，形成了紀(jì)檢組長(zhǎng)只分管紀(jì)檢工作，而督察、內(nèi)審和巡視等工作由其他領(lǐng)導(dǎo)干部分管的新體制。如何界定紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督和非紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督之間的關(guān)系，在劃清職能邊界的同時(shí)構(gòu)建順暢的工作銜接機(jī)制，乃成為全面深化稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的“突破口”和“著力點(diǎn)”。
為此，實(shí)踐中應(yīng)推動(dòng)構(gòu)建稅務(wù)系統(tǒng)一體化綜合監(jiān)督體系，這是稅務(wù)系統(tǒng)貫徹落實(shí)習(xí)近平關(guān)于堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系論述的具體舉措，是推動(dòng)稅務(wù)系統(tǒng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的重要制度設(shè)計(jì)，是構(gòu)建“政治建設(shè)一體深化、兩個(gè)責(zé)任一體發(fā)力、綜合監(jiān)督一體集成、黨建業(yè)務(wù)一體融合、約束激勵(lì)一體抓實(shí)、組織體系一體貫通”的“六位一體”稅務(wù)系統(tǒng)全面從嚴(yán)治黨新格局的題中應(yīng)有之義，對(duì)促進(jìn)監(jiān)督協(xié)同、增強(qiáng)監(jiān)督合力和提升監(jiān)督效能，以及推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督融入稅收治理和不斷實(shí)現(xiàn)“三不一體”戰(zhàn)略目標(biāo)具有重要意義。稅務(wù)系統(tǒng)一體化綜合監(jiān)督體系架構(gòu)，如圖２所示。
（三）進(jìn)一步深化稅收征管改革為理順紀(jì)檢監(jiān)察體制提供有利契機(jī)
為了加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，開(kāi)展黨的建設(shè)，保證黨對(duì)稅收工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，在黨建和行政方面，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)工作不僅不能削弱，反而必須加強(qiáng)。這就決定了稅務(wù)系統(tǒng)必須保留甚至強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)和工作力量。于是，在相關(guān)機(jī)構(gòu)改革中，逐步提出以職能為核心內(nèi)容，以機(jī)構(gòu)編制職數(shù)等為外在形式，重新界定部門(mén)的職能分工，劃分部門(mén)之間的事權(quán)關(guān)系，用規(guī)范化和流程化的協(xié)商博弈過(guò)程和正式文件形式來(lái)實(shí)現(xiàn)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、明晰職能和理順關(guān)系的改革目標(biāo)。而稅收征管體制改革又為理順稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制提供了有利契機(jī)。
一方面，自《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》頒布實(shí)施之后，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)“黨組”改設(shè)為“黨委”，為重構(gòu)稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制提供了重要依據(jù)。在進(jìn)一步深化稅收征管改革中，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第**條和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》第*章“黨組性質(zhì)的黨委”的規(guī)定，在領(lǐng)導(dǎo)體制方面進(jìn)行了重大的改革，將“黨組”改設(shè)為“黨委”，雖然部門(mén)黨委在性質(zhì)上仍然屬于“黨組性質(zhì)的黨委”，不同于地方黨委，不由選舉產(chǎn)生，但具有全面加強(qiáng)稅務(wù)系統(tǒng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、改進(jìn)稅務(wù)系統(tǒng)黨的建設(shè)的主動(dòng)權(quán)。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》第**條及相關(guān)規(guī)定，黨組性質(zhì)黨委根據(jù)需要并按照規(guī)定權(quán)限審批后，可以設(shè)立工作機(jī)構(gòu)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》第**條規(guī)定，黨組必須堅(jiān)持黨建工作與業(yè)務(wù)工作同謀劃、同部署、同推進(jìn)和同考核，加強(qiáng)對(duì)本單位黨的建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)新時(shí)代黨的建設(shè)的總要求，履行全面從嚴(yán)治黨責(zé)任，提高黨的建設(shè)質(zhì)量。
另一方面，稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革為增強(qiáng)稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察力量提供了組織保障。稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察力量相對(duì)不足，在落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任、加強(qiáng)稅務(wù)系統(tǒng)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)工作的過(guò)程中，需要大量既有專(zhuān)業(yè)知識(shí)又有豐富管理經(jīng)驗(yàn)和威信的人員加入。而省級(jí)和省級(jí)以下國(guó)稅與地稅的合并加上稅收征管信息系統(tǒng)的統(tǒng)一，極大地提高了稅收征管工作的效率，有力地推進(jìn)了稅收治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，但也將在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)面臨著人力資源重新配置的巨大壓力。如果僅從稅收業(yè)務(wù)方面去考慮人力資源的配置，則意味著大量人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部將處于閑置狀態(tài)，容易造成一定的人力資源浪費(fèi)。因此，通過(guò)統(tǒng)籌安排，用領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部，以?xún)?nèi)行監(jiān)督內(nèi)行，可以更加有效地防范和化解稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察工作面臨的風(fēng)險(xiǎn)。
三、突破稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革路徑的實(shí)踐探析
習(xí)近平指出：“對(duì)實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)，既不允許隨意突破法律紅線(xiàn)，也不允許簡(jiǎn)單以現(xiàn)行法律沒(méi)有依據(jù)為由遲滯改革。”稅務(wù)系統(tǒng)原有的紀(jì)檢監(jiān)察體制雖然在履行監(jiān)督責(zé)任方面發(fā)揮了重要的作用，但難以適應(yīng)新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨和推進(jìn)稅收治理現(xiàn)代化的新形勢(shì)和新要求，難以匹配稅務(wù)系統(tǒng)黨委領(lǐng)導(dǎo)體制，也難以達(dá)到監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的專(zhuān)業(yè)性要求。因此，需要“圍繞檢察權(quán)行使的全環(huán)節(jié)，建立健全事先預(yù)防、及時(shí)發(fā)現(xiàn)和嚴(yán)肅糾正的監(jiān)督制約機(jī)制，構(gòu)建內(nèi)外結(jié)合、上下聯(lián)動(dòng)、全面覆蓋、整體配套、程序嚴(yán)密和制約有效的監(jiān)督制度體系”。
（一）健全主體責(zé)任范圍內(nèi)的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)工作體制
根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，紀(jì)檢組的派駐監(jiān)督并不能取代或替代黨委的主體監(jiān)督，派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)也不能替代主體責(zé)任范圍內(nèi)的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)。因此，無(wú)論紀(jì)委監(jiān)委是否向各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，稅務(wù)系統(tǒng)都有必要設(shè)立系統(tǒng)內(nèi)的紀(jì)檢組。這不僅是為了與黨組改設(shè)為黨委的體制改革相適應(yīng)，更是為了能夠更加有力地履行全面從嚴(yán)治黨和隊(duì)伍管理的主體責(zé)任，徹底扭轉(zhuǎn)在現(xiàn)行內(nèi)設(shè)紀(jì)檢組體制下主體責(zé)任范圍內(nèi)的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)工作較為薄弱的局面，為解決主體責(zé)任范圍內(nèi)的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)職能定位不準(zhǔn)、力量不足和專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)等問(wèn)題提供基本的前提。自稅務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)立紀(jì)檢組以后，可以與派駐紀(jì)檢監(jiān)察組相互銜接、相互配合，實(shí)現(xiàn)主體責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任同頻共振，外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督同向發(fā)力，以及稅務(wù)系統(tǒng)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)工作的全覆蓋。
（二）推動(dòng)構(gòu)建稅務(wù)系統(tǒng)全面從嚴(yán)治黨大監(jiān)督格局
稅務(wù)系統(tǒng)監(jiān)督主體是多元化的，設(shè)立稅務(wù)系統(tǒng)部門(mén)紀(jì)檢組可以在黨委領(lǐng)導(dǎo)下由稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢組統(tǒng)攝監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)工作，并向稅務(wù)系統(tǒng)自身設(shè)立的一些特殊的機(jī)構(gòu)和單位派駐紀(jì)檢組。首先，可實(shí)現(xiàn)對(duì)狹義監(jiān)督工作的統(tǒng)領(lǐng)。紀(jì)檢組除自身履行專(zhuān)職監(jiān)督職責(zé)外，還要分管系統(tǒng)內(nèi)其他專(zhuān)門(mén)監(jiān)督工作，如巡視巡察、督察內(nèi)審、指導(dǎo)機(jī)關(guān)紀(jì)檢組履行監(jiān)督職責(zé)以及對(duì)其他職能部門(mén)的監(jiān)督工作；辦公室的督查督辦、人事部門(mén)的干部監(jiān)督和對(duì)稽查部門(mén)的“一案雙查”等進(jìn)行評(píng)價(jià)工作。在部門(mén)紀(jì)檢組的統(tǒng)攝下，破除部門(mén)利益障礙，形成線(xiàn)索移交和督促整改等方面的順暢銜接。其次，可以實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)工作的專(zhuān)屬化和專(zhuān)業(yè)化，防止執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)權(quán)力的濫用。與狹義的監(jiān)督工作相比，執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)工作關(guān)系到干部的政治前途和切身利益，必須對(duì)其實(shí)現(xiàn)專(zhuān)屬管理和專(zhuān)業(yè)化操作，換言之，只有紀(jì)檢組才有權(quán)對(duì)干部進(jìn)行組織調(diào)查、案件審理和紀(jì)律審查，并提出相應(yīng)的組織處理、問(wèn)責(zé)處理和紀(jì)律處分的建議供黨委參考決策，其他任何機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)擅自決定是否對(duì)干部進(jìn)行調(diào)查、處理或處分。
最后，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)特殊機(jī)構(gòu)的派駐監(jiān)督。為了適應(yīng)稅收工作的新形勢(shì)，稅務(wù)系統(tǒng)除設(shè)置日常工作機(jī)構(gòu)外，還設(shè)置了一些跨區(qū)域的特殊機(jī)構(gòu)，如稅務(wù)系統(tǒng)特派辦和實(shí)行跨區(qū)域管理的各級(jí)稽查局等。由于這些特殊機(jī)構(gòu)擁有特定的權(quán)力，必須對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和制約。
（三）新形勢(shì)下稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)督質(zhì)效提升的路徑探析與政策建議
1.明確新時(shí)代稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能定位
立足稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)職能定位，是切實(shí)強(qiáng)化監(jiān)督職能、促進(jìn)作風(fēng)轉(zhuǎn)變和規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵所在。據(jù)此，**建議：一是以推行“三為主一報(bào)告”的紀(jì)檢監(jiān)察體制改革為契機(jī)，從頂層設(shè)計(jì)的角度，進(jìn)一步明確基層紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的職能定位，厘清黨委主體責(zé)任與紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督責(zé)任，構(gòu)建責(zé)任明晰和履職盡責(zé)的責(zé)任體系；二是加強(qiáng)對(duì)基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)“三轉(zhuǎn)”落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，破解基層紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)履職“越位”和“錯(cuò)位”的困境，促進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能和人員的全面融合和戰(zhàn)略性重塑，推動(dòng)形成科學(xué)有序的紀(jì)檢監(jiān)察體系；三是建立巡視、巡察、整改、督查和督辦機(jī)制，加強(qiáng)整改督查督辦和追責(zé)問(wèn)責(zé)，督促指導(dǎo)基層紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)更加精準(zhǔn)并更加有效地推進(jìn)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)工作，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效；四是基層紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)需自覺(jué)堅(jiān)持同級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)決履行好協(xié)助黨委推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的職責(zé)，推動(dòng)主體責(zé)任與“協(xié)助”之責(zé)貫通協(xié)同并形成合力，明確工作定位，改進(jìn)方式方法，切實(shí)發(fā)揮基層紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)監(jiān)督保障執(zhí)行和促進(jìn)完善發(fā)展的作用，不斷強(qiáng)化黨委全過(guò)程和常態(tài)化的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)責(zé)任（黨委監(jiān)督主責(zé)和紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督專(zhuān)責(zé)）”良性互動(dòng)，共同發(fā)力確保各項(xiàng)工作在法治化、規(guī)范化軌道上運(yùn)行。
2.推動(dòng)稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)律審查內(nèi)設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能優(yōu)化
健全稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)律審查的內(nèi)設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化和調(diào)整，建議省級(jí)和省級(jí)以下稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)律審查機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察職能覆蓋綜合管理、案件管理、案件審理和政策法規(guī)等方面。
（1）綜合管理職能：負(fù)責(zé)紀(jì)律審查機(jī)構(gòu)內(nèi)部行政事務(wù)管理工作。
（2）案件管理職能：負(fù)責(zé)接收和管理案件線(xiàn)索，包括信訪舉報(bào)、基層黨委組織在日常監(jiān)督和系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和線(xiàn)索，進(jìn)行初核后給出立案與否的建議；負(fù)責(zé)案件的接收和移送工作，包括向地方紀(jì)檢組監(jiān)察委移送案件，向司法機(jī)關(guān)移送案件，以及接收地方紀(jì)檢組監(jiān)察委移交過(guò)來(lái)的應(yīng)當(dāng)由系統(tǒng)內(nèi)部處理的案件。
（3）案件審理職能：負(fù)責(zé)涉嫌違紀(jì)的問(wèn)題的調(diào)查和審理，包括干部申訴案件的調(diào)查和審理，還需要對(duì)涉及可能違紀(jì)的構(gòu)成要件進(jìn)行清晰描述。
（4）政策法規(guī)職能：根據(jù)調(diào)查審理的結(jié)果，依據(jù)相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律，對(duì)涉嫌違紀(jì)違法的干部分別作出正名、組織處理、黨紀(jì)政紀(jì)處分、問(wèn)責(zé)和移送等專(zhuān)業(yè)性建議。對(duì)稅務(wù)系統(tǒng)違紀(jì)違法問(wèn)題進(jìn)行分析和研究，提出稅務(wù)系統(tǒng)全面從嚴(yán)治黨、深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的工作建議等。
3.加強(qiáng)基層紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)自身建設(shè)和提升紀(jì)檢監(jiān)督保障能力
執(zhí)紀(jì)者必先守紀(jì)，律人者必先律己。探索如何更好地履行新形勢(shì)下稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)律審查機(jī)構(gòu)的職責(zé)使命，**建議稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)設(shè)的紀(jì)律審查機(jī)構(gòu)的基本職責(zé)應(yīng)主要圍繞稅務(wù)機(jī)關(guān)履行全面從嚴(yán)治黨的職責(zé)，并為干部監(jiān)督管理主體責(zé)任提供專(zhuān)業(yè)性支持。其主要負(fù)責(zé)紀(jì)律（包括黨紀(jì)和政紀(jì)）審查工作，以及對(duì)稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督管理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法案件進(jìn)行調(diào)查審理。具體任務(wù)包括：根據(jù)調(diào)查審理結(jié)果，對(duì)受到虛假舉報(bào)的干部，代表組織在相應(yīng)范圍內(nèi)澄清事實(shí)并給予正名；對(duì)涉嫌違紀(jì)違法的組織和個(gè)人提出適用組織處理、黨紀(jì)政紀(jì)處分、問(wèn)責(zé)處理、移送監(jiān)察機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)處理的專(zhuān)業(yè)性建議；接受申訴，協(xié)助受到錯(cuò)誤處理的干部向任免機(jī)關(guān)提出容錯(cuò)、糾錯(cuò)建議；接受領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)交辦的干部管理權(quán)限范圍內(nèi)執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)事項(xiàng)等；建立配套的規(guī)章制度，嚴(yán)格管理，優(yōu)化工作流程，細(xì)化工作標(biāo)準(zhǔn)，明確崗位職責(zé)分工，全面提高紀(jì)律審查工作的質(zhì)量和效率。
4.健全與完善稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制
稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部制約機(jī)制的政治效益在于，既能保證稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制高效率運(yùn)轉(zhuǎn)，又能防止權(quán)力濫用和黨內(nèi)專(zhuān)權(quán)甚至專(zhuān)制的出現(xiàn)；既能保證稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)各自功能的實(shí)現(xiàn)，又能防止各自為政、軟弱渙散。強(qiáng)化稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督制約機(jī)制，須通過(guò)科學(xué)的建章立制，保證紀(jì)檢監(jiān)察體制各部分按照預(yù)先規(guī)定的軌道運(yùn)行。將監(jiān)督制約貫穿于履行職責(zé)的全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)從重形式到重過(guò)程再到重效果的轉(zhuǎn)變。
5.完善“稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)”和“行政管理權(quán)”監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制
推動(dòng)完善“稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)”和“行政管理權(quán)”制約和監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，不斷推進(jìn)稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)控機(jī)制的系統(tǒng)化、規(guī)范化和信息化建設(shè)，同時(shí)運(yùn)用“智慧監(jiān)督”提高精準(zhǔn)監(jiān)督能力，積極調(diào)動(dòng)各類(lèi)監(jiān)督主體運(yùn)用信息化手段及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，有效防范風(fēng)險(xiǎn)，做到外防偷逃騙稅，內(nèi)防為稅不廉，不斷提升監(jiān)督執(zhí)紀(jì)執(zhí)法能力。在壓緊壓實(shí)稅務(wù)系統(tǒng)各級(jí)黨委全面監(jiān)督責(zé)任的同時(shí)，以績(jī)效管理和內(nèi)控機(jī)制為抓手，切實(shí)提升專(zhuān)責(zé)監(jiān)督質(zhì)效，破解同級(jí)監(jiān)督難題，強(qiáng)化職能監(jiān)督，做實(shí)基層監(jiān)督，解決“兩個(gè)責(zé)任”落實(shí)過(guò)程中責(zé)任不清、標(biāo)準(zhǔn)不明、措施不力和落實(shí)不到位等問(wèn)題，健全體制機(jī)制，使“兩權(quán)”監(jiān)督更加規(guī)范、有力和有效。
6.推動(dòng)稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)督具體化和常態(tài)化
推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)督具體化和常態(tài)化，是推動(dòng)稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革落實(shí)落細(xì)的具體實(shí)踐。稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)務(wù)必強(qiáng)化“上下一盤(pán)棋”意識(shí)，強(qiáng)化監(jiān)督、嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)、突出問(wèn)責(zé)，督促稅務(wù)系統(tǒng)健全落實(shí)黨中央重大決策部署督查問(wèn)責(zé)機(jī)制，扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)改革，切實(shí)發(fā)揮“監(jiān)督的再監(jiān)督、檢查的再檢查”作用，進(jìn)一步做實(shí)做細(xì)“無(wú)差別＋個(gè)性化”的全員監(jiān)督、“*小時(shí)內(nèi)＋*小時(shí)外”的全時(shí)監(jiān)督、“全方位＋全領(lǐng)域”的全域監(jiān)督及“專(zhuān)項(xiàng)化＋長(zhǎng)效化”的全程監(jiān)督，力戒形式主義和官僚主義，緊盯突出問(wèn)題、“關(guān)鍵少數(shù)”“易感人群”和重點(diǎn)環(huán)節(jié)，落實(shí)好紀(jì)稅聯(lián)動(dòng)機(jī)制，依法依規(guī)組織稅費(fèi)收入，落實(shí)組合式規(guī)模性減稅降費(fèi)政策，確保完整、準(zhǔn)確、全面地貫徹新發(fā)展理念。
四、結(jié)語(yǔ)
為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平關(guān)于加強(qiáng)派駐監(jiān)督重要論述，切實(shí)把學(xué)習(xí)貫徹《關(guān)于深化中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》和黨的十九屆中央紀(jì)委六次全會(huì)精神作為重要政治任務(wù)抓緊抓實(shí)，必須以徹底的自我革命精神，促進(jìn)稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革系統(tǒng)集成和協(xié)同高效，不斷提升治理效能?！包h內(nèi)監(jiān)督在黨和國(guó)家各種監(jiān)督形式中是最根本的、第*位的，但如果不與有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等結(jié)合起來(lái)，就不能形成監(jiān)督合力?！笨傊罨悇?wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革是個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動(dòng)全身，唯有運(yùn)用系統(tǒng)觀念、系統(tǒng)思維和系統(tǒng)方法，持續(xù)用力、久久為功，不斷總結(jié)、提煉和提升，才能逐步推動(dòng)稅務(wù)系統(tǒng)一體化綜合監(jiān)督體系的制度機(jī)制成熟定型，促使監(jiān)督主體責(zé)任進(jìn)一步壓緊壓實(shí)，各級(jí)監(jiān)督進(jìn)一步貫通融合，運(yùn)行機(jī)制進(jìn)一步順暢高效，監(jiān)督之網(wǎng)進(jìn)一步織牢織密，才能切實(shí)把深化稅務(wù)系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處，為高質(zhì)量推進(jìn)新發(fā)展階段稅收現(xiàn)代化提供堅(jiān)強(qiáng)保障。
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