同志們：
為了貫徹落實習(xí)近平法治思想，推進全面依法治國方略實施，加快法治政府建設(shè)，不斷提升我市依法行政能力和水平，今天，我們在這里召開全市行政復(fù)議體制改革大會。剛才，X同志詳細解讀了《行政復(fù)議體制改革實施方案》，關(guān)于目標(biāo)任務(wù)、方法路徑和工作要求，都講的非常清楚，請大家按照市委、市政府的既定部署，狠抓貫徹落實，確保行政復(fù)議體制改革落地見效，推動依法行政能力和水平的提高。
為了進一步統(tǒng)一思想、深化認識，準(zhǔn)確把握行政復(fù)議體制改革的重要目的，不斷適應(yīng)全面依法治國方略實施的需要，我想圍繞“什么是行政行為？應(yīng)該怎樣行使行政職權(quán)？什么是行政復(fù)議？現(xiàn)行的行政復(fù)議體制是什么？為什么要進行行政復(fù)議體制改革？行政復(fù)議體制改革的主要內(nèi)容是什么？如何適應(yīng)行政復(fù)議體制改革，提升行政能力和水平”四個問題，和大家交流探討、共同研究，以此增強堅持依法行政的自覺性、建設(shè)法治政府的緊迫感，推動全面依法治國方略在X大地落地生根。
首先，我們講第一個問題：什么是行政行為？應(yīng)該怎樣行使行政職權(quán)？
為了深刻理解行政復(fù)議體制改革的目的所在，我們首先來學(xué)習(xí)“行政行為”的基本概念以及應(yīng)該怎樣行使行政職權(quán)。
（一）什么是行政行為？
“行政”是國家機關(guān)及其他由法律授權(quán)的組織為了實現(xiàn)公共利益，對公共事務(wù)進行管理的過程?！靶姓袨椤本褪菄倚姓C關(guān)及其他由法律授權(quán)的組織代表國家進行行政管理活動所實施的行為。
行政行為可以分為兩類：一是抽象行政行為：就是針對不特定的對象，制定和發(fā)布具有普遍約束力的行政法律規(guī)范的行為。簡單來說，就是對某一類事所做出規(guī)定的行為，例如，制定行政法規(guī)和部門規(guī)章、地方政府規(guī)章，以及其他規(guī)范性文件等。二是具體行政行為：就是針對特定的對象所實施的行為，簡單來說，就是對一件事做出規(guī)定的行為。例如行政命令、行政征收、行政許可、行政確認、行政監(jiān)督檢查、行政處罰、行政強制、行政給付、行政獎勵、行政裁決、行政合同、行政賠償?shù)取?/span>
行政行為的特征有三個方面：第一，行政行為是行政主體所作出的行為。第二，行政行為是行政主體行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé)的行為。第三，行政行為是具有法律意義的行為。
（二）應(yīng)該怎樣行使行政職權(quán)？
行政職權(quán)是國家行政權(quán)的表現(xiàn)形式，是行政主體實施國家行政管理活動的權(quán)能。行政職權(quán)具有以下特征：一是法定性。任何一個組織的行政職權(quán)都是法定的，行政主體擁有或行使行政職權(quán)必須通過合法途徑，否則不能成立。二是公益性。行政職權(quán)的擁有與行使，目的是謀求和保護國家、集體、社會的公共利益，同時保護行政相對人的合法權(quán)益。三是國家意志性。行政職權(quán)本身的性質(zhì)和內(nèi)容是國家意志的體現(xiàn)，而不是個人意志的體現(xiàn)。
行使行政職權(quán)的核心是依法行政。一是行政主體必須按照法定職權(quán)，在法定權(quán)限范圍內(nèi)履行職務(wù)，不得失職、越權(quán)或濫用權(quán)力；二是行政主體實施行政行為必須嚴(yán)格遵守法定程序，避免程序違法。三是行政主體的行為必須遵循合理、適當(dāng)?shù)脑瓌t，避免行政失當(dāng)。
行政行為和行政職權(quán)行使的對象是公民、法人或者其他組織。那么，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)作出的行政行為或行使行政職權(quán)不合法、不合理、不正當(dāng)，應(yīng)該通過什么渠道來主張合法權(quán)益呢？
下面，我們講第二個問題：什么是行政復(fù)議？現(xiàn)行的行政復(fù)議體制是什么？
如果行政主體實施的行政行為或行使行政職權(quán)，對公民、法人或者其他組織造成了侵害，就要給予法律上的救濟。目前，我們國家救濟的渠道一般有行政訴訟、行政復(fù)議、行政賠償和信訪等。其中，最主要的渠道是行政訴訟、行政復(fù)議，也就是俗稱的“民告官”，訴訟是到法院去告，復(fù)議是到行政機關(guān)去告。
（一）什么是行政復(fù)議？
顧名思義，“復(fù)”是指重復(fù)、再次，“議”是指評議、評價。綜合起來，行政復(fù)議就是指對行政機關(guān)做出的行為進行再次評判。
《行政復(fù)議法》第二條是這樣表述的：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政機關(guān)受理行政復(fù)議申請、作出行政復(fù)議決定”。簡單來說，就是公家的處理我不服，找他的上級評理說事。
關(guān)于建立行政復(fù)議制度的目的，《行政復(fù)議法》的第一條講的非常清楚，就是“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”。簡單的說，一是糾正錯誤的行政行為；二是保護群眾的合法權(quán)益；三是監(jiān)督行政機關(guān)依法用權(quán)。
（二）現(xiàn)行的行政復(fù)議體制是什么？
行政復(fù)議是現(xiàn)代法治國家的一項基本法律制度。在我們國家，1950年12月中央政務(wù)院公布了《稅務(wù)復(fù)議委員會組織通則》，第一次在法規(guī)上正式出現(xiàn)了“復(fù)議”這個名詞，之后，大量單行法律法規(guī)分別規(guī)定了行政復(fù)議制度。1989年12月，國務(wù)院頒發(fā)了《行政復(fù)議條例》，建立了統(tǒng)一的行政復(fù)議制度。1999年，全國人大頒發(fā)了現(xiàn)行的《行政復(fù)議法》，標(biāo)志著行政復(fù)議制度的正式確立。
目前，行政復(fù)議管轄實行“條塊結(jié)合”的管轄模式，條上的上級主管部門、塊上的同級人民政府都承擔(dān)行政復(fù)議職責(zé)。比如說，群眾申請復(fù)議某一個縣市場監(jiān)管局的行政行為，既可以向上級的市市場監(jiān)管局申請復(fù)議，也可以向?qū)俚氐目h人民政府申請復(fù)議。
我國的行政復(fù)議制度特別是《行政復(fù)議法》實施20多年來，在解決行政爭議、監(jiān)督依法行政、維護群眾合法權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用。但是，隨著全面依法治國方略的逐步實施，全體社會成員法治意識的不斷提升，現(xiàn)行的行政復(fù)議體制已難以滿足發(fā)展需要，難以發(fā)揮預(yù)期的監(jiān)督作用。
我們來看一則近期發(fā)生的案件。2021年10月10日，福建省莆田市秀嶼（yǔ）區(qū)平海鎮(zhèn)上林村發(fā)生一起故意殺人案件，被害人為一家祖孫四代，其中，2人死亡、3人受傷。經(jīng)查，55歲男子歐某有重大作案嫌疑。由于此案性質(zhì)惡劣、后果嚴(yán)重，所以輿論一開始譴責(zé)兇手殘忍冷酷，但隨著更多信息披露，輿情發(fā)生反轉(zhuǎn)。據(jù)報道，2017年，歐某向當(dāng)?shù)卣暾埼７糠w，相關(guān)手續(xù)已經(jīng)辦妥，但在拆除舊房欲蓋新房時，卻遭到鄰居也就是死者一家的阻撓，導(dǎo)致歐某新房6年未能修建。6年期間，他持續(xù)尋找合法、理性的渠道，維護自身權(quán)益，他去過信訪辦，打過市長熱線，找過報社、電視臺，上過網(wǎng)、發(fā)過帖，反映自己翻建新房遭到“村霸”阻撓，個別干部不作為，長期上訪求助無門，但無一例外都石沉大海。案發(fā)前，歐某臨時搭建的雨棚因臺風(fēng)倒塌，殘片掉入死者家中，雙方發(fā)生爭執(zhí)，最終導(dǎo)致了慘案發(fā)生。目前，輿論大都對兇手歐某抱有同情之意。在座的各位行政機關(guān)工作人員，如果僅僅將關(guān)注點停留在案件本身，那么，即使我們懲治了一個殺人犯，也不能避免類似的慘案再次發(fā)生。這件慘案的深層次原因是歐某的正當(dāng)權(quán)益受到侵害，之后六年多方求助維權(quán)，但是行政機關(guān)不作為，沒有依法維護其合法權(quán)益，也就是說，有關(guān)部門在依法履行職務(wù)方面是失了職、缺了位的。要深刻反思這個問題，避免類似慘案再次發(fā)生，必須有一只強有力的手監(jiān)督行政機關(guān)履職行為，倒逼行政機關(guān)依法行政。這是化解大多數(shù)信訪問題、矛盾糾紛的治本之策，也是行政復(fù)議體制改革的題中之意。
下面，我們講第三個問題：為什么要改革行政復(fù)議體制？行政復(fù)議體制改革的主要內(nèi)容是什么？
以習(xí)近平同志為核心的黨中央，站在全面依法治國、建設(shè)法治政府的高度，做出了行政復(fù)議改革的重大決策部署。2020年2月5日，習(xí)近平總書記親自主持召開中央依法治國委員會第三次會議，審議通過了《行政復(fù)議體制改革方案》，標(biāo)志著行政復(fù)議體制改革正式拉開了大幕。
（一）為什么要改革行政復(fù)議體制？
現(xiàn)行“條塊結(jié)合”的行政復(fù)議體制，主要有四個方面的弊端：一是同級人民政府、上級主管部門都可以受理行政復(fù)議，群眾不會找、找不準(zhǔn)行政復(fù)議機關(guān)。二是同級人民政府、上級主管部門多頭辦案，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，出現(xiàn)同案不同判的現(xiàn)象。三是上級主管部門受理涉及下級行業(yè)部門的行政復(fù)議，在本系統(tǒng)體內(nèi)運行，存在“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員”的問題，難以有效發(fā)揮行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督作用。四是行政復(fù)議工作力量分散，耗費大量的行政復(fù)議資源，行政復(fù)議工作成本過高。同時，政府工作部門尤其是縣級政府工作部門缺乏法律專業(yè)人才，不會辦案、無人辦案的問題比較突出。
這些問題的存在，嚴(yán)重制約了行政復(fù)議公正高效、便民為民制度優(yōu)勢和化解行政爭議主渠道作用的發(fā)揮，嚴(yán)重制約了行政復(fù)議自我糾錯和內(nèi)部監(jiān)督作用的發(fā)揮，與全面推進依法治國、法治政府建設(shè)的要求不相適應(yīng)，也與人民群眾對美好生活的向往不相適應(yīng)，行政復(fù)議體制改革勢在必行。
（二）行政復(fù)議改革的主要內(nèi)容是什么？
遵循中央的《行政復(fù)議體制改革方案》，省上和市上都制定了《行政復(fù)議體制改革實施方案》，其主要內(nèi)容可以概括為四個方面。
一是整合職責(zé)，確保中立性。這次改革最大的變化是實行“塊塊為主”“條條為輔”的管轄模式，除了中央垂直管理機關(guān)、中央為主與地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的機關(guān)外，行政復(fù)議職責(zé)集中到各級人民政府，一級政府只保留一個行政復(fù)議機關(guān)，“一個口子對外”受理行政復(fù)議，司法行政機關(guān)作為本級行政復(fù)議機構(gòu)，統(tǒng)一辦理行政復(fù)議事項。這樣改革的好處有兩個方面：一是設(shè)立專門的行政復(fù)議機關(guān)，保證了行政復(fù)議的中立性、公正性，提高了行政復(fù)議的可信度、公信力。二是同級人民政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)，提升了行政復(fù)議辦理的層級，加強了同級政府工作部門行政行為的監(jiān)督。
二是健全制度，做到標(biāo)準(zhǔn)化。目前，行政復(fù)議工作普遍存在規(guī)范化、信息化、專業(yè)化水平不高的問題，存在諸多制度漏洞。這次改革提出：一是健全配套制度。從行政復(fù)議的登記、受理、審理、決定等各個環(huán)節(jié)入手，用制度約束行為，同規(guī)范保證公平，用標(biāo)準(zhǔn)提升質(zhì)效。二是設(shè)立專業(yè)機構(gòu)。建立政府主導(dǎo)，相關(guān)政府部門、專家學(xué)者參與的行政復(fù)議咨詢委員會，為重大、疑難、復(fù)雜案件提供咨詢意見。三是推行陽光復(fù)議。利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，及時有效公開行政復(fù)議案件信息，目的就是“讓每一個人民群眾都能在行政復(fù)議案件中感受到公平正義”。
三是充實力量，實現(xiàn)專業(yè)化。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國4萬多個行政復(fù)議機關(guān)，僅有專職行政復(fù)議人員1.8萬人。從X來看，只有5個縣市區(qū)司法局單設(shè)行政復(fù)議辦理機構(gòu)，有的縣市區(qū)只有1名從未辦過案的工作人員兼職行政復(fù)議工作。這次改革提出：一是事編匹配。要求合理調(diào)配編制，充實工作力量。二是提高門檻。初次從事行政復(fù)議的人員，應(yīng)當(dāng)通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試，取得法律職業(yè)資格。三是明確要求。每件行政復(fù)議案件至少有2名行政復(fù)議人員辦理，不得安排政府購買服務(wù)人員單獨辦理、不得委托或者變相委托事業(yè)單位、社會機構(gòu)辦理。
四是完善機制，監(jiān)督再加強。建立行政復(fù)議制度的初衷是防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)男姓袨?。但是，現(xiàn)行的行政復(fù)議體制，存在上級主管部門不愿、不想糾正下級行業(yè)部門行政行為的問題，沒有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。這次改革，建立了行政復(fù)議意見書、建議書、報告通報、決定抄告等一系列制度，要求對不全面履行行政復(fù)議決定、不落實行政復(fù)議意見書、建議書的，對認定行政行為違法的，依紀(jì)依法追究責(zé)任。歸根結(jié)底就是加強行政復(fù)議機關(guān)的監(jiān)督職能，讓行政復(fù)議“長出牙齒”、形成威懾，加強行政行為的監(jiān)督力度，倒逼行政機關(guān)自我糾正錯誤、規(guī)范行政行為。
下面，我們講第四個問題：如何適應(yīng)行政復(fù)議體制改革？怎樣提升行政能力和水平？
市、縣兩級政府和工作部門是執(zhí)行法律、服務(wù)群眾的中堅力量，大量的行政行為發(fā)生在基層一線，絕大多數(shù)行政爭議也產(chǎn)生在這個層面。每一次行政行為的違法、行政職權(quán)的濫用，侵害的是公民、法人或者其他組織的利益，損害的是黨的形象和政府的公信力，動搖的是黨的執(zhí)政根基。我們都要清醒認識到，行政復(fù)議體制改革不是一次簡單地機構(gòu)重組、職能調(diào)整，是法治政府建設(shè)的重大舉措，是全面依法治國的必然要求。如何適應(yīng)行政復(fù)議體制改革的要求，不斷提升依法行政能力和水平，我想，應(yīng)該做到以下幾點。
第一，始終堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的根本保證。中國人民和中華民族之所以能夠扭轉(zhuǎn)近代以后的歷史命運，取得今天的偉大成就，最根本的是有中國共產(chǎn)黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)。歷史和現(xiàn)實都證明，沒有中國共產(chǎn)黨，就沒有新中國，就沒有中華民族偉大復(fù)興。治理好我們這個世界上最大的政黨和人口最多的國家，必須堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)特別是黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方。因此，我們必須堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)不動搖，堅決維護黨的核心和黨中央權(quán)威，以黨的旗幟為旗幟，以黨的方向為方向，以黨的意志為意志，確保黨中央的各項決策落地落實見效。
第二，始終堅持以人民為中心。我們黨從成立的那天起，就把“為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興”寫在了黨旗上。黨的歷史一次又一次證明，人民是中國共產(chǎn)黨不斷從勝利走向勝利的力量源泉。在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上，習(xí)近平總書記再次強調(diào)“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。中國共產(chǎn)黨根基在人民、血脈在人民、力量在人民”。隨著中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。為此，從我們行政機關(guān)來說，必須始終堅持以人民為中心，依法行使好職權(quán)，保證人民群眾合法權(quán)益，積極回應(yīng)人民群眾新要求、新期待。
第三，始終堅持全面依法治國。歷史一再證明，“法令行則國治，法令弛則國廢”的深刻道理。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在深刻總結(jié)內(nèi)外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，明確提出全面依法治國，并將其納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，推動黨和國家事業(yè)取得全方位、開創(chuàng)性成就，實現(xiàn)深層次、根本性變革，中華民族實現(xiàn)了從站起來、富起來到強起來的歷史飛躍。我們要在總結(jié)黨的71年治國理政的歷程中，深刻理解確立依法治國理念的正確性，在認識全面依法治國的成就中，更加堅定落實依法治國戰(zhàn)略的自覺性，在清醒認識X法治政府建設(shè)的差距中，不斷增強推進依法治國方略實施的緊迫感。
第四，始終堅持建設(shè)法治政府。法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點任務(wù)和主體工程，在法治中國建設(shè)中是必須率先突破的。因為在我們國家，各級政府是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是制定實施法律法規(guī)規(guī)章的重要主體，承擔(dān)著經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護等重要職責(zé)，是人民群眾打交道最多、更受公平正義最直接的國家機關(guān)，人民群眾對法治國家的認識和評價，很多來自對各級政府的認識和評價。各級政府是否依憲施政、依法行政，各級政府工作人員能不能帶頭尊法學(xué)法守法用法，直接決定法治國家建設(shè)的成效。因此，建設(shè)法治國家需要把法治政府作為主體工程和重要任務(wù)，法治政府基本建成是法治國家基本建成的主要標(biāo)志。
第五，始終堅持做到依法行政。法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。堅持依法治國，體現(xiàn)在政府工作中就是要嚴(yán)格實施法律、做到依法行政。我國大約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和幾乎所有的行政法規(guī)都是由行政機關(guān)執(zhí)行的，行政執(zhí)法是政府實施法律法規(guī)、履行法定職能、管理經(jīng)濟社會事務(wù)的主要方式，也是行使行政權(quán)力的過程。人民群眾對于法治國家的認識很大程度上來自于對各級政府部門行政行為的感受和評價。各級政府能不能依法履職、依法行政，直接關(guān)系到法治政府建設(shè)的成敗。因此，各級行政機關(guān)工作人員要樹立依法行政理念，堅持法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為，帶頭學(xué)習(xí)和掌握憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，不斷提高依法行政能力水平，把依法行政貫穿于行政管理的各個環(huán)節(jié)。
第六，全力以赴抓好當(dāng)前工作。2021年9月，我市出臺了《X市行政復(fù)議體制改革實施方案》，市委編辦為市司法局增設(shè)4個科室，11名政法專項編制和4名事業(yè)編制，專門負責(zé)從事行政復(fù)議工作。同時，按照中省市方案要求，2022年起，市縣人民政府行政復(fù)議機構(gòu)要按照新的體制運行。當(dāng)前，重點抓好三項工作：一是推進隊伍專業(yè)化。這次市委編辦對市上復(fù)議機構(gòu)人員編制調(diào)整得及時、充足，我市改革處于全省第一。但縣上的情況并不樂觀，一些縣區(qū)甚至沒有專職復(fù)議人員。各縣市區(qū)政府一定要把握住這次改革機會，主動與組織、編制部門溝通，配足配強復(fù)議工作人員，通過改革調(diào)劑，將精兵強將充實到復(fù)議崗位，做到“專編專用”，決不挪作他用。二是堅持工作規(guī)范化。案件辦理中，要嚴(yán)把入口關(guān)，由同一機關(guān)按同一個標(biāo)準(zhǔn)受理案件，杜絕“入口”環(huán)節(jié)有松有緊的不公平現(xiàn)象；嚴(yán)把過程關(guān)，堅持行政復(fù)議受理、審查、決定全流程公開，主動接受社會各界監(jiān)督；嚴(yán)把結(jié)論關(guān)，堅持用法律一把尺子量到底，把每一件行政復(fù)議案件辦成經(jīng)得起歷史、人民和實踐檢驗的鐵案。三是配套制度完善化。我們所有的改革成果都需要用制度的方式來予以鞏固和推進。在此次改革過程中，也要特別注意運用制度建設(shè)的力量，去推進改革、規(guī)范改革、固化改革。各級各部門要結(jié)合工作實際，制定改革推進、辦案程序等相關(guān)配套制度，讓行政復(fù)議改革工作更加有章可循，讓行政復(fù)議及案件辦理更加規(guī)范有序。
同志們，國家要實現(xiàn)長治久安、中國共產(chǎn)黨要實現(xiàn)永久執(zhí)政、中華民族要實現(xiàn)偉大復(fù)興，必須要始終堅持人民至上、依法治國。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻總結(jié)中外歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)，不斷推進以人為本、依法治國理念實施，且取得了顯著成果。希望參加今天會議的同志們，進一步深刻領(lǐng)會全面依法治國方略的重大意義，全面加快法治政府建設(shè)，不斷提高法治意識和法治能力，將依法行政貫穿到履職盡責(zé)的全過程，為跳出“歷史周期律”、實現(xiàn)國家長治久安、中國共產(chǎn)黨永久執(zhí)政和中華民族偉大復(fù)興貢獻力量！
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